关于《宿迁市产业工人服务条例草案》征求意见稿公开征求意见建议的公告

附件2

关于《 (略) 产业工人服务条例（草案）》的起草说明

为贯彻落实 (略) 、 (略) 政府、 (略) 政府关于新时代产业工人队*建设改革的决策部署，巩固产业工人主人翁地位，维护产业工人合法权益，提高产业工人综合素质，促进宿迁产业高质量发展，根据《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国工会法》等法律、行政法规， (略) 总工会委托南京师范大学中国法治 (略) 起草了《 (略) 产业工人服务条例（草案）》（以下简称“《条例》草案”）。现就有关问题说明如下：

?一、立法的必要性

?制造业是国民经济的主体， (略) (略) ， (略) 始终坚持“ (略) 、 (略) ”战略，尤其是“十三五”期间， (略) 之力外引内培，推动产业升级，初步构建了“6+3+X”现代产业体系，建 (略) 级等不同维度的园区平台，是江苏乃至长三角地区发展速度最快、综合实力提升最 (略) 之一。为走好具有宿迁特色的工业经济高质量发展之路，需要进一步增强人才保障供给，瞄准产业工人素质提升，加强产业工人队*培养。《 (略) 产业工人服务条例》 (略) 委同意、市人大常委会主任会议审议通过的 (略) 人大常委会立法项目。制定这部法规，旨在构建宿迁产业工人队*建设的制度体系，为全面推进中国式现代化宿迁新实践提供法治支撑，为“中国产业工人队*建设改革”贡献“宿迁方案”。

?一是贯彻落实党中央重要 (略) 文件精神。工人阶级是我国的领导阶级，产业工人是工人阶级的主体力量，是推动我国经济社会高质量发展的重要支撑。总书记高度重视工人阶级，并就推进产业工人队*建设作出一系列重要指示。2017年中共中央、 (略) 制定的《新时期产业工人队*建设改革方案》对发挥好新时期工人阶级主力军作用作了重要部署，提供了行动指南。

?二是为宿迁产业工人队*建设改革提供法治保障。总书记指出，发展是目的，改革是动力，法治是保障，凡属重大的改革都要于法有据。在产业工人队*建设改革工作中，始终要重视发挥法治的引领和推动作用，确保改革在法治轨道上运行。目前，在国家层面上，产业工人队*建设改革的制度供给严重不足，我市亟需出台能够适应宿迁实际需求、服务产业工人队*发展大局的法律规范，并且为国家层面的立法提供地方支撑。

?三是满足宿迁高质量发展的需要。近年来，我市始终坚定不移实施“ (略) ”“ (略) ”战略，全力推动传统制造业加速转型升级，需要一支知识型、技术型、创新型的高素质产业工人队*。而产业工人队*建设改革是系统工程、长期工程，涉域广泛、内容复杂、主体多元、事关全局，需要运用法治思维和法治方式为其保驾护航。

?二、草案的形成过程

?为全面落实《新时代宿迁产业工人队*建设改革实施方案》，深入推进宿迁产业工人队*建设改革工作，市人大常委会将《 (略) 产业工人服务条例》列为2023年度立法项目， (略) 总会作为立法起草牵头部门。市总工会于2022年10月委托南京师范大学中国法治 (略) 对《条例》草案进行起草。南京师范大学中国法治 (略) 接受委托后，制定了项目实施方案，组成了课题组， (略) 进行广泛的调研活动。 (略) 总工会、市司法局、市卫健委、市人社局、市住建局等单位召开了座谈会；对 (略) 、江苏景 (略) 、恒力（宿迁）产业园、京东客服中心、顺丰速运、泗洪县超威电池、 (略) 等单位进行了实地调研；向市人大、区（县）人大、市政协、市人力资源社会保障局、市教育局、市财政局、市税务局、市司法局、市组织部、市总工会等单 (略) 校、代表性企业发出了书面调研函，并回收了相应的书面反馈意见。在广泛听取各级政府部门、企业、行业协会、院校、一线工人等方面意见建议，进一步了解各方关切，逐步聚焦重点难点问题后，课题组明确了立法目的、起草原则和思路。在梳理了相关法律法规、政策文件的基础上，课题组起草了《条例》草案。在经过多次集中的课题研讨会、专家论证会后，课题组对草案内容进行了反复修改，最终形成了草案，并于2023年4月底将草案 (略) 总工会。 (略) 总工会于2023年6月29日召开了征求意见座谈会。会后， (略) 总工会协同南京师范大学中国法治 (略) 根据相关职能部门的座谈意见对《条例》草案进行了优化完善。

? 三、《条例》起草思路和针对的基本问题

（一）《条例》的起草思路

?草案起草全面贯彻总书记关于产业工人的指示精神，体现宿迁产业工人队*建设改革的实践成果， (略) 存在的实际问题，将产业工人队*建设工作纳入法治轨道。《条例》草案起草过程依循以下立法思路：

?一是突出实用性。立法草案的制定坚持问题导向，围绕宿迁经济社会发展和产业转型升级需求，回应产业工人关切，聚焦产业工人的主体地位、职业发展、素质提升、权益保障等与产业工人切身利益相关的问题，有针对性地设计条款，推动解决产业工人队*建设的焦点、难点、痛点问题，确保立法务实管用。

?二是突出地方立法的可操作性和可执行性。立法草案的制定坚持从宿迁实际出发，服务发展大局，正确处理规范与发展的关系，保障服务水平与当地经济发展相适应；坚持利益平衡与共同发展的原则，有效协调利益相关方的关系，不超越社会关系的承受程度和认知水平，使各方利益相容共存；符合法律体制的内在一致性要求，注意法律法规的衔接，不搞重复立法，不简单照搬照抄，着力细化落实有关具体措施。

?三是突出宿迁特色，彰显宿迁元素。特色是地方立法的灵魂，也是地方立法的标志。立法草案在不违背宪法和法律的前提下，注重法规内容的独创性，弥补国家在产业工人队*建设领域的制度缺位，将实践证明行之有效的、可复制可推广可持续的宿迁经验做法上升为制度规范，使其具体化、特色化、刚性化和有效化，为产业工人队*建设改革提供更有力的保障和支撑。

（二）《条例》起草针对的基本问题

?通过广泛调研， (略) 在推动产业工人队*建设改革中面临的的问题主要是以下几个方面：

?一是产业工人队*技术技能素质水平不高，还 (略) 产业转型升级的需求。 (略) 产业工人队*总体素质是好的，但与十九大提出的“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军”相比，还存在一些问题和短板，比如产业工人队*技能水平不高、创新动力和创新能力不强、高技术工人需求缺口较大、高技能人才占就业人员比例偏低等问题还不同程度存在。

?二是产业工人培养体系不够完善。首先，相较于产业工人赋能成长的实际需求，我市产教融合发展还不成熟，职业教育与产业、企业需求衔接不够紧密。一些职业学校办学理念、教学方法比较陈旧，专业设置和产业发展存在脱节现象，校企合作还不畅通，学生缺少实践机会。因此，我市要着眼产业链、创新链、教育链深度融合， (略) 场 (略) 职业教育布局，引导学校深化产教融合、校企合作，不断提高职教体系和产业发展的契合度，更好满足重点行业产业人才需求。其次，教育培训资源需要进一步整合。 (略) 尚未建立系统规范的培训体系，各类职业教育之间的相互协调配合有待进一步推进，培训质量有待进一步提高。最后，企业对职工培训的思想意识有待提升。一些企业开展职工教育培训的积极性不高，缺少对企业和职工发展的长远规划，培训模式单一，多限于内部的岗位培训，职工教育经费缺乏有效监管，造成职工培训投入不足。

?三是产业工人职业发展通道有待畅通。产业工人晋升渠道狭窄是造成技术人才“存量”流失、“增量”不足的重要因素。多数企业实行国家5级技能等级标准，且技术技能等级认定与职位晋升不挂钩，企业用人的身份界限尚未从制度上打破，一线职工与管理技术人员、工人与干部、劳务派遣工与正式员工之间还存在不可忽视的差异，产业工人晋升空间狭窄，不仅束缚了产业工人职业发展，也打击了产业工人生产积极性和创造性。

?四是对产业工人队*建设改革工作的督查指导有待进一步加强。产业工人队*建设改革涉及领域广，不同地区、不同部门在工作侧重、承担任务等方面存在较大差异，要按照精准化、精细化、差异化的原则，进一步建立健全符合实际、便于操作、灵活高效的工作机制，加强对各部门分工的统筹协调和督查指导，增强产业工人队*建设改革工作的精准性、有效性。

?四、《条例》草案的主要内容

《条例》草案分为总则、民主参与、技能提升、职业发展、权益保障、监督与责任、附则等七章共五十七条。下面就《条例》草案的重点问题作以下说明。

（一）《条例》草案的体例结构安排

?这部法规全国首创，没有直接的上位法，立法主要依据中央和地方政策文件以及相关法律法规的规定。《条例》（草案）紧扣国家关于产业工人队*建设改革的战略布局，立足宿迁实际，从产业工人自身发展需求出发，谋划篇章结构、确定服务范围，力求做到全面系统、规范细致。

?此外，为保障法规实施效果，避免法规成为一纸空文，《条例》草案设置了“监督与责任”专章，确保权利义务规范落实到位。

（二）厘清“产业工人”概念，明确条例适用范围

?本条例是以“产业工人”为服务对象而专门制定的，旨在推进《新时代宿迁产业工人队*建设改革实施方案》各项政策措施的落实，造就一支有理想守信念、懂技术会创新、敢担当讲奉献的高素质产业工人队*，故而厘清“产业工人”的概念才能明确立法定位。

?传统意义上的产业工人是指在工厂、矿山、交通运输等企业中从事集体生产劳动，以工资收入为生活来源的工人。根据中华全国总工会的概念，我国产业工人主要是指在第一产业的农场、林场，第二产业的采矿业、制造业、建筑业和电力、热气、燃气及水生产和供应业，以及第三产业的交通运输、仓储及邮政业和信息传输、软件和信息技术服务业等行业中从事集体生产劳动，以工资收入为生活来源的工人。此外，2022年修订的《中华人民共和国职业分类大典》在保持八大类职业类别不变的情况下，净增了158个新的职业，现在职业数达到了1639个。随着社会经济的发展，新产业、新业态、新就业模式不断涌现，将进一步创新产业渠道，产生更多新职业，新时代产业工人队*的内涵也随之不断被拓展。

《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》提出“加强对灵活就业、新就业形态的支持，提高技术工人待遇”,首次使用“新就业形态”概念；《2016年政府工作报告》再次强调要“加强对灵活就业、新就业形态的扶持”；2017年启动的产业工人队*建设改革，始终坚持一边对传统的制造业工人队*进行建设改革，一边鼓励创新就业形态，建构新就业形态劳动者队*，以不断发展壮大产业工人队*。

?综上所述，为进一步界定新形势下的产业工人内涵，本条例草案第二条第二款规定，“本条例所称产业工人，是指与农业、工业和建筑业、交通运输业、信息产业和其他新兴产业中的企业签订劳动合同，或者建立事实劳动关系，从事生产劳动并以工薪收入为主要生活来源的劳动者。”

（三）明确领导工作机制，开展协同服务

?2017年中共中央、 (略) 颁布《新时期产业工人队*建设改革方案》，要求由全国总工会牵头、各相关部门参与，加强对产业工人队*建设改革的宏观指导、政策协调和组织推进。实施产业工人队*建设改革以来， (略) 贯彻落实上级重要指示精神，积极构建改革新格局， (略) 委分管领导为召集人的联席会议制度，负责统筹协调、组织推进产业工人队*建设改革工作，打破部门界限，形成改革整体合力。目前，在宿迁产业工人队*建设改革联席会议的宏观指导下，各县区、功能区全部建立联席会议制度，*续制订出台了产业工人队*建设改革政策措施，明确了部门责任分工，压实了工作责任，部门各司其职、各方协同发力的工作格局逐步形成，宿迁产业工人队*建设改革工作也取得了显著成效。因此，为进一步推进产业工人服务工作，固化优秀经验，《条例》草案（第四条第一款和第二款规定，“市、县（区）人民政府负责领导本条例的实施工作”，“市、县（区）产业工人队*建设改革联席会议负责对产业工人服务工作进行宏观指导、政策协调和组织推进，联席会议以定期例会和专项会议的形式开展工作”。

?工会是党和政府与职工群众沟通联系的重要桥梁，建立政府与工会的有效沟通机制对推动产业工人队*建设改革、构建和谐劳动关系、促进经济社会健康发展都发挥着重要作用。2014年全国总工会下发了《关于进一步推动完善政府和工会联席会议制度的意见》，要求各地工会充分认识联席会议制度的重要意义，准确把握推动完善这一制度的三项原则，即坚持党的领导，坚持服务党和政府的中心工作，切实维护职工群众合法权益。为了及时了解和回应职工需求，切实保障职工群众合法权益，进一步从宏观上、源头上协调劳动关系，实现好、维护好、发展好职工群众的根本利益，《条例》草案第四条第三款规定，“市、县（区）人民政府与同级工会的联席会议应当将为产业工人服务的重要事项纳入会议议程，听取并研究解决工会反映的产业工人服务需求。”

?劳动关系三方协商机制是指政府(以政府劳动行政部门为代表)、职工(以工会组织为代表)和企业(以企业组织为代表)三方，就劳动关系方面的重大问题进行相互协商的机制。实践证明这一机制能够缓解劳资矛盾、稳定劳动关系，维护企业和职工的合法权益，对于促进经济发展和社会进步起到重要作用。2021年修订的《中华人民共和国工会法》第三十五条第二款规定，“各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。《 (略) 劳动和社会保障厅关于印发2007年协调劳动关系三方机制工作意见的通知》也强调要常抓不懈推动三方机制自身建设，推动以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与为内容的新型劳动关系协调机制的构建，增强三方合作的频度、深度和紧密度。据此，《条例》草案第四条第四款规定，“人力资源社会保障部门、工会、企业方面代表组成的协调劳动关系三方委员会应当研究分析劳动关系状况及发展趋势，对劳动关系重大问题进行协商。”

（四）完善经费保障制度，拓展多元投入

?推动产业工人队*建设改革离不开有力的财政支持和资金投入。完善的财政投入体系对提高产业工人队*素质、促进就业、推动产业发展都会产生重要作用。因此，要发挥财政资金的杠杆和撬动作用，各级人民政府、财政部门、各级地方工会应当将涉及产业工人服务事项的各项经费纳入年度经费预算，同时还要引导社会多元投入，鼓励企业和社会资本投入职业教育、职业培训、困难职工帮扶等产业工人服务领域，为强化产业工人队*建设提供有力的经济支撑。《条例》草案第八条针对此项支撑保障事项作了明确规定。

（五）加强对产业工人的舆论宣传，营造尊重劳动的社会氛围

? 产业工人是宿迁实现高质量发展的生力军，但目前产业工人的社会经济状况导致产业工人缺乏对自身身份的认同感、自豪感和荣誉感，无法激发产业工人的奋斗热情、激励其提升自身技能。同时，普通民众对产业工人地位也缺乏正确的认知，使得工人的职业吸引力不强。产业工人的荣誉感和自豪感源自于社会的肯定，因此，必须要进一步加强对于产业工人的舆论宣传，通过教育引导、文化熏陶，在全社会宣传产业工人的社会贡献与价值，使劳动光荣、技能宝贵、创造伟大成为社会主流价值观。《条例》草案第七条针对政府以及各类社会媒体对于产业工人的舆论宣传作了明确规定。

?（六）健全保证产业工人主人翁地位的制度机制

?《新时期产业工人队*建设改革方案》明确提出政治上保证、制度上落实、素质上提高、权益上维护的总体思路，把健全保证产业工人主人翁地位的制度机制作为改革的目标任务、主要举措，摆在了十分重要的位置。

? 首先，提高产业工人在人大、政协中的代表比例是畅通产业工人参政议政渠道的重要途径，是贯彻落实全心全意依靠工人阶级方针的重要保障。其次，工会是密切党群联系、维护职工合法权益的工人阶级群众组织，其力量源泉在职工群众。而产业工人是工人阶级的中坚力量，只有充分保障产业工人参与工会的权利，工会才能安身立命，发挥其应有作用，实现其自身价值。从次，积极选任产业工人到群团组织挂（兼）职，是保障产业工人参与基层民主政治建设权益、畅通产业工人参政议政渠道的重要方式。再次，在我国企业实行民主管理的实践中，职工代表大会制度具有广泛的适用性、普遍的代表性和充分的公开性，成为企业民主管理的基本形式和保障职工权益的重要制度。最后，建立精神激励机制，通过组织劳动模范、五一劳动奖章等荣誉称号的评选活动和完善评选机制，营造尊重劳动、崇尚技能、鼓励创造的社会氛围。

?因此，《条例》草案从保障产业工人参政议政（第十一条）、完善工会组织保障（第十二条）、完善群团组织挂职兼职制度（第十三条）、落实以职工代表大会为基本形式的民主管理制度（第十五条）、完善精神激励机制（第十六条）等方面，落实保障和促进产业工人主人翁地位实现的措施。

（七）完善产业工人技能培养体系，注重提升产业工人技能素质

?提升产业工人技术技能水平，是改革重点所在。目前，相较于产业变革发展的需求， (略) 产业工人技术技能素质尚不完全匹配，而且当前宿迁产业发展主要依靠本地产业工人，基础性教育直接影响宿迁产业工人素质，针对这一现状，需要完善产业工人技能培养体系，不断提高产业工人技能素质。《条例》草案主要从以下几个层面予以规范。

?一是要完善政府主导、社会多元主体参与的职业教育和职业培训机制；支持和鼓励 (略) 校、职业培训机构开展联合办学，支持和鼓励社会力量举办职业教育和职业培训；整合国内外教育培训资源，提高办学水平；根据本行政区域产业发展情况调整办学规模。针对此项，《条例》草案第十七条予以了细致规定，并分别从办学评价（第十八条）、师资力量（第十九条）、办学经费（第二十条）等方面为完善现代化职业教育制度提供政策、人力与经费保障。

?二是要不断提高职教体系和产业发展的契合度，根据行业就业前景、产业发展规划等优化职业教育专业结构，建立专业动态调整机制，以满足宿迁产业发展的实际需求。就此，《条例》草案设置了相应条款（第二十一条）。

?三是注重产教融合，推进校企合作，创新各层次各类型的职业教育模式，规范开展合作办学。一方面，《条例》草案第二十二条鼓励有条件的企业 (略) 校开展联合办学；另一方面，《条例》草案第二十三条和第二十四条就各类教育机构和企业如何规范地深度开展产教融合进行了细致规定。此外，《条例》草案的第二十五条和第二十八条分别对企业新型学徒制度和实训基地建设作了规定。

?四是统筹发展职业教育和职业培训，推进职 (略) 场化、社会化、多元化改革，建立覆盖广泛、形式多样、运作规范，企业、院校、社会力量共同参与的现代化职业教育培训体系。针对这一方面，《条例》草案第二十六条也进行了规定，同时对政府的政策引导、企业技能培训的开展均予以了细致规定。

?此外，《条例》草案第二十七条还针对待就业人员和失业人员的就业、再就业培训和转岗培训问题进行了规定。

（八）创新体制机制，畅通产业工人职业发展通道

?创新体制机制，打破产业工人职业转换、岗位调整、职位晋级的限制，打通产业工人职业发展通道，是促进产业工人职业发展的必然要求，也是改革的关键任务。调研发现， (略) 产业工人职业发展仍存在通道狭窄、发展空间受限、职业激励力度不足等问题。为解决这些突出问题，《条例》草案主要从以下几个方面进行规定。

?一是健全公共服务体系，完善资源配置，借助线上和线下一体化的政府服务平台为产业工人提供就业指导、技能培训、法律咨询、法律援助等多方面的服务。对此，《条例》草案第二十九条进行了细致的规定。

?二是完善就业信息服务制度，提高人力资源配置效力，畅通产业工人流动渠道。对此，《条例》草案第三十条规定，“人力资源社会保障部门应当根据本级政府的产业发展规划和实施情况，定期在政府服务平台上发布、更新行业和企业就业需求、市场工资价位、紧缺职业（工种）等信息。”

?三是改进产业工人职业技能评价方式，建立并完善等级统一、多元评定、互通衔接的产业工人职业技能等级评定制度，引导和支持企业、行业组织、 (略) 校等自主开展技能评价，并建立健全职业技能等级评定材料档案管理制度，并为产业工人调取、转移档案提供便利。对此，《条例》草案第三十一条对技能评价制度进行了相应规定，并分别从企业自主评定（第三十三条）、 (略) 校与行业协会评定（第三十四条）、证书颁发及随附义务（第三十五条）等几个方面逐一进行规定。

?四是健全技能导向激励机制。 (略) 紧缺职业人才、高素质产业工人、享有较高声誉的产业人才设置相应的福利待遇制度。针对此项，《条例》草案第三十六条和第三十八条进行了详细规定。

?五是拓宽职业发展通道，制定相关政策促进技工学校教育与职业学历教育相互衔接，冲破身份界限，鼓励 (略) 校中级工班、高级工班、技师班（预备技师班）毕业生在岗位聘任、职称评定、职位晋升等方面，享受中专、大专、本科同等学历待遇。具体规定可见《条例》草案第三十九条。

?六是加大对产业工人创新创效扶持力度，各级地方人民政府、工会、企业应当积极推动并鼓励产业工人开展创新活动；政府相关部门、工会、 (略) 校、 (略) 校应当为产业工人的创新活动给予支持。《条例》草案第四十条就此方面作了详细规定。

?此外，科学、规范的劳动和技能竞赛活动也是提高职工素质、推动企业进步、促进经济发展的重要途径，为发挥劳动和技能竞赛引领作用，《条例》草案第三十七条对此进行了规定。

（九）构建完善的产业工人权益保障体系

? (略) 场经济体制改革的不断深入，社会经济组织多样化，劳动用工日益多元化，劳动争议日益复杂化，给维权工作带来新的挑战。此外，共享经济、数字经济的涌现，产业变革的兴起，促使职工的队*结构也发生很大变化，如何为不同行业和层次的产业工人提供及时有效的维权服务也成为维权工作的难点。而维权工作要讲全面，也要讲重点，综合来看，《条例》草案主要从社会保障、劳动权益、维权路径等方面加强对产业工人的权益维护。

?在社会保障方面，《条例》草案针对产业工人享有的居民待遇（第四十二条）、社会保险缴纳及保险关系转移（第四十五条）、劳动安全与职工健康防护（第四十六条）等事项进行了详细规定。

?在劳动权益方面，经调研发现，宿迁本地还存在企业收回职工劳动合同、劳动派遣用工不规范等实际问题，针对此类问题，为规范宿迁本地企业合法、合理用工，依法保障产业工人权益，《条例》草案第四十三条、第四十四条分别针对上述问题予以了规定。

?在维权路径方面，《条例》草案分别从集体协商机制（第四十七条），投诉、仲裁、诉讼及法律援助等多种权利救济途径（第四十八条），人民调解（第四十九条）等方面予以规定，以便为产业工人在维护自身权益方面提供解决路径。

?此外，《条例》草案还强调要坚持“谁执法，谁普法”的原则，加大对产业工人的普法宣传力度，提高产业工人法治素养和维权意识（第五十条）。

（十）加强对服务产业工人活动的监督与指导

?由于产业工人队*建设改革工作覆盖的领域较广，涉及到的职责部门较多，工作任务有交叉但又侧重不同，所以导致部门之间还存在职责不清、工作不畅的现象。为了解决这个问题，增强工作的质效，《条例》草案设置了“年度考核”（第五十一条）、“服务监督”（第五十二条）、“市场监管”（第五十三条）等制度，以促进和保障《条例》草案中相关制度的落实。

（十一）完善法律责任，明确部门执法职责

?为提高条例的可操作性，依据上位法规定，根据违法行为的性质、违法后果严重程度等情况，《条例》草案第五十五条和第五十六条对企业违反《条例》草案中相关规定的行为制定了相应处罚措施。